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划定并严守生态保护红线,筑牢西南生态安全屏障



来源: 作者:临沧市环保局 时间:2018-12-20 15:21 点击率:打印 】【 关闭

  划定并严守生态保护红线,是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是推进国土空间用途管制、守住生态安全底线、建设生态文明、推进绿色发展的基础性制度安排。习近平总书记强调,良好生态环境是最普惠的民生福祉,生态文明建设已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期。划定并严守生态保护红线,是贯彻落实习近平生态文明思想,践行绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是生命共同体理念的重要体现,是建设生态文明排头兵、推进绿色发展的重要举措,是建立和落实国土空间管控制度、守住生态安全底线的重要手段。

  一、划定并严守生态保护红线对云南尤其重要。

  云南生态环境极其重要但又十分脆弱。

  云南地处我国西南边陲,全省山地高原占94%,最高海拔6740米,最低海拔76.4米,高山耸立,河谷深切,地势险峻。境内河流水系发达、高原湖泊星罗棋布,长江、澜沧江、怒江、珠江、红河、伊洛瓦底江六大水系纵贯全省,是珠江、红河的发源地,澜沧江、怒江、红河和伊洛瓦底江流经老挝、泰国、缅甸、越南诸国,是南亚、东南亚国家和我国东部、南部发达省区的“水塔”、水源涵养区。地处北半球低纬度高原的特殊区位,加之复杂的地形地貌,形成了独特多样的气候特征,有北热带、南亚热带、中亚热带、北亚热带、南温带、中温带和高原气候区等7个气候类型,气候的区域差异和垂直变化十分明显,“一山分四季,十里不同天”的立体气候特点突出。

  特殊的地理位置,复杂的地形地貌,独特多样的气候环境,造就了云南丰富多彩的生态环境,使云南成为我国生物多样性最为丰富的省份,也是全球34个物种最为丰富且受到威胁最严重的热点地区之一。云南国土面积仅占全国的4.1%,却囊括了地球上除海洋和沙漠外的所有生态系统类型,各类群生物物种数均接近或超过全国的一半,享有“植物王国”、“动物王国”、“物种基因库”等美誉,是我国重要的生物多样性宝库和西南生态安全屏障,生态系统服务功能极为重要。

  特殊的地理位置和不可替代的生态区位,使得云南生态环境的丰富性、特有性十分显著,但同时脆弱性也十分突出。云南生态系统类型和物种种数虽多,但生态系统生态变幅小,特化程度高,分布地域狭窄,分布面积小,物种种群规模小、个体数量少,生态系统的变异敏感度高、空间转移能力强、环境阈值小、抗干扰能力弱、适应性稳定性差,许多生态系统和物种处于濒危状态,一旦被破坏就很难恢复,生态环境十分脆弱。

  云南生态优势明显但绿色发展不足。

  习近平总书记指出,“绿色生态是最大财富、最大优势、最大品牌;绿色发展是生态文明建设的必然要求,代表了当今科技和产业变革的方向,是最有前途的发展领域”。“生态环境是云南的宝贵财富,也是全国的宝贵财富,一定要世世代代保护好”。良好的生态环境和丰富的生物多样性是云南最具优势的自然生态资源禀赋,也是云南经济社会可持续发展的核心竞争力。云南的生态优势使云南具有广阔的发展空间和强大的发展势能。经过多年的艰苦奋斗和快速发展,云南综合经济实力显著增强,各族人民获得感幸福感安全感明显增强,生态文明建设成效显著,基本形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构和生产生活方式。但发展不平衡不充分、发展质量不高的问题更为突出。产业发展滞后,生产力布局、产业结构不尽合理,产业发展对资源依赖性高,生态空间被挤占,工业化水平不高,城镇化水平低,生态环境敏感脆弱,优质生态产品供给能力不足,保护和治理形式依然严峻。据国家统计局、国家发展改革委、环境保护部、中央组织部联合发布的《2016年生态文明建设年度评价结果公报》,2016年云南省绿色发展指数在全国位列第10位,其中生态保护指数位列第2位,但环境治理指数和增长质量指数仅位列第25位,绿色生活指数只位列第二十八位。环境治理、增长质量、绿色生活等绿色发展不足的问题仍然突出。

  习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调,绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求,是解决污染问题的根本之策。重点是调整经济结构和能源结构,优化国土空间开发布局,调整区域流域产业布局,推进资源全面节约和循环利用,实现生产系统和生活系统循环链接,倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,反对奢侈浪费和不合理消费。云南最大优势在生态、最大特色在生态,最大价值在生态,最大潜力在生态,最大的责任也在生态。坚持绿色发展,划定并严守生态保护红线,把云南生态功能最重要、最关键的区域划入红线进行严格保护,系统保护生态空间,防止无序开发建设破坏生态环境,对云南尤其重要。

  二、划定生态保护红线,云南坚持三个结合,处理好三个关系。

  2017年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,要求京津冀、长江经济带沿线各省(直辖市),2017年底前完成生态保护红线划定工作。按照国家及省委、省政府的统一部署和安排,省环境保护厅会同省发展改革委、省林业厅联合省直有关部门,完成了生态保护红线划定工作,形成了《云南省生态保护红线划定方案》。在生态保护红线划定过程中,坚持做到三个结合,处理好三个关系:

  结合重要性评估,科学划定。按照定量与定性相结合的原则,对云南生态功能重要性和生态环境敏感性进行了科学评估。评估结果显示,我省生态功能极重要区面积约12.4万平方公里,生态环境极敏感区面积约9.3万平方公里,二者叠加合并后,总面积为14.65万平方公里。将最重要的生态空间与国家级、省级禁止开发区和其他保护地进行叠加校验,在与我省当前保护现状、永久基本农田、城镇规划、资源利用及各级各类规划充分衔接后,确定了我省生态保护红线11.8万平方公里的划定面积和30.9%的划定比例。

  结合主体功能区规划,合理划定。根据《全国主体功能区规划》及《云南省主体功能区规划》,将重点生态功能区、禁止开发区划入生态保护红线,构成了以青藏高原南缘滇西北高山峡谷区、哀牢山—无量山山地、南部边境热带森林区等生物多样性富集及水源涵养重要区域及金沙江、澜沧江、红河干热河谷地带和东南部喀斯特地带水土保持生态敏感区域为主体的“三屏两带”生态保护红线空间分布格局。生态保护红线空间分布格局与我省生态安全格局高度吻合,为推动和落实我省主体功能区制度建设,奠定了基础。

  结合各类保护地边界,精准划定。通过各级、各部门几十年的努力,我省已经建立了相对完善的自然保护地体系。截止2017年底,全省共建有国家公园13个、自然保护区161个、森林公园47个、风景名胜区66个、地质公园11个、世界自然遗产地3个、湿地公园18个、重点城市集中式饮用水水源保护区45个、水产种质资源保护区21个,国家级和省级生态公益林11.88万平方公里、牛栏江流域水源保护区1.14万平方公里、九湖保护区0.44万平方公里。生态保护红线划定过程中,按照《生态保护红线划定指南》,全面梳理了各类保护地情况,将国家规定的9类国家级和省级禁止开发区,有必要实施严格保护的极小种群物种分布栖息地、重要湿地、国家一级公益林,以及云南具有特殊重要生态功能和保护价值的原始林、部分国家二级公益林和省级公益林、部分天然林、相对集中连片的草地、干热河谷及东南部喀斯特生态脆弱区部分区域、海拔3800米树线以上雪山冰川、高原冻土区域以及河湖自然岸线等划入生态保护红线。保护地的边界数据分别由国土、住建、农业、林业等各类保护地省级行政主管部门提供,确保了数据的准确性。

  处理好生产、生活和生态空间的关系。习近平总书记强调“要科学布局生产空间、生活空间、生态空间,扎实推进生态环境保护,让良好生态环境成为人民生活质量的增长点,成为展现我国良好形象的发力点”。在我省生态保护红线划定过程中,严格遵循生产、生活和生态空间互不交叉重叠的原则,将经科学评估后生态空间范围内具有生物多样性、水源涵养和水土保持生态功能的生态敏感区重要区域和生态脆弱重要区域划入生态保护红线,同时结合城镇规划、土地利用总体规划以及永久基本农田、人文类风景名胜区范围,避免将生产、生活空间划入生态保护红线,为促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀奠定了基础。

  处理好生态环境保护与经济发展的关系。生态保护红线主要分布在生态服务功能极重要区域及生态环境极敏感脆弱区域,而这些区域又多是生态良好但经济欠发达地区,经济发展与生态保护矛盾突出。在我省生态保护红线划定工作中,加大生态保护红线划定宣传力度,采取自上而下与自下而上相结合的方式,广泛征求各级、各部门及社会公众的意见,将人工商品林、禁止开发区以外的矿产资源、有明确规划范围的各类经济开发区、工业园区等扣除,切实做到妥善处理生态环境保护与经济发展的关系。全省划定30.9%的红线比例,使全省重要生态系统、最珍贵的地带性植被、珍稀濒危物种栖息地以及六大水系上游区70%以上的面积得到了保护,基本满足了我省生态保护的需要,同时,国土面积69.1%的空间作为发展空间,也可满足经济社会发展的需要。另外,生态保护红线将青藏高原南缘滇西北高山峡谷区、哀牢山—无量山山地、南部边境热带森林区等生物多样性富集及水源涵养生态敏感重要区域及金沙江、澜沧江、红河干热河谷地带和东南部喀斯特地带水土保持生态脆弱重要区域划入生态保护红线,将有利于引导人口分布、经济产业布局与资源环境承载力相适应,实现经济社会的可持续发展。

  处理好眼前利益与长远利益的关系。生态保护红线是生态安全的底线,需要进行特殊的保护,禁止进行大规模的工业化与城镇化开发,对于划定区域来说,这也意味着这些区域资源开发会受到约束和限制。在我省生态保护红线划定过程中,积极引导各级各部门牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,推动社会各界共同参与生态保护红线制度的建设。以我省国土空间开发格局现状为基础,充分解决生态保护红线与各类规划交叉重叠问题,推进“多规合一”。结合中央环境保护督查反馈问题,以共抓大保护、不搞大开发为导向,妥善处理涉及生态保护红线的重大基础设施建设、重大资源开发等问题,做细做实生态保护红线的划定工作。对涉及生态保护红线内禁止开发区的矿产资源开发、工业园区等保留在红线内,逐步依法依规退出;对涉及生态保护红线禁止开发区以外的重大建设、资源开发项目、经济开发区、工业园区等,进行多方分析论证后,予以保留。

  三、严守生态保护红线,做到“五个着力”

  生态保护红线划是基础,守是关键。严守生态保护红线,必须要做到“五个着力”:

  着力强化生态保护红线意识。习近平总书记指出,“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。生态环境是人类生存和发展的根基,生态环境变化直接影响文明兴衰演替”;总书记强调,“划定生态保护红线,为可持续发展留足空间,为子孙后代留下天蓝地绿水清的家园”;总书记明确要求,“生态红线的观念一定要牢固树立起来。要精心研究和论证,究竟哪些要列入生态红线,如何从制度上保障生态红线,把良好生态系统尽可能保护起来,列入后全党全国就要一体遵行,决不能逾越”。划定并严守生态保护红线,各地各部门要认真学习深刻领会习近平生态文明思想,牢固树立生态保护红线的观念,把生态保护红线作为保障国家及云南区域生态安全的底线和生命线,把生态保护红线作为构建国土空间布局的前提和基础,转变经济发展方式,倡导绿色发展,坚持“绿水青山就是金山银山”,推动“绿水青山”向“金山银山”转变,把“绿水青山”变成“金山银山”。全省上下形成严守生态保护红线,共抓大保护,不搞大开发的良好局面,决不越雷池半步。

  着力健全生态保护红线管控机制。生态保护红线划是基础,守是关键。要按照“事前严防、事中严管,事后严惩”的全过程监管思路,建立健全生态保护红线管控机制。

  “事前”要确立生态保护红线在国土空间的优先地位,把生态保护红线作为空间规划及土地利用规划、资源开发规划等各级、各类规划编制的前提和基础,强化生态保护红线对于空间开发的底线作用。要结合实际,对过去一度盲目划定的各类保护地等进行实事求是的科学论证,坚决调整那些不科学、不切实际的规划,推动经济社会发展、城乡建设、土地利用、生态环境保护等“多规合一”,确保生态环境保护与经济社会发展两不误、两促进。

  “事中”要建立统一的管理体系和管控办法。建立由省环境保护厅、省发展改革委和省林业厅牵头,省直各有关部门参与的生态保护红线综合管理协调机制,定期会商和通报生态保护红线情况,形成齐抓共管生态保护红线的合力;坚持“党政同责”“一岗双责”,各级党委、政府履行好在生态保护红线管理中的主体责任,把严守生态保护红线作为工作决策的重要依据和前提条件。结合云南实际,制定云南省生态保护红线管控细则,细化生态保护红线划定与调整、产业环境准入、人类活动管控以及违法行为查处等具体要求。在确保红线区生态功能不降低、面积不减少、性质不改变的前提下,按照我省主导生态功能保护需求,实施差别化管控,定期对生态保护红线进行优化调整。

  “事后”要强化评价考核和责任追究。对各部门履行生态保护责任、各地政府的生态决策和管理以及生态保护红线管控成效进行评价考核,并将考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系,对保护好的,加大生态保护补偿力度;对造成破坏的,严肃追究生态环境损害责任,实现奖惩结合。

  着力建立生态保护红线监测监察机制。依托国家生态保护红线监管平台,构建我省生态保护红线综合监测网络体系。发挥地面生态系统、水、土、气、气象、水文水资源等监测站点的生态监测能力,布设生态保护红线监控点位,充分利用云计算、物联网等先进的信息化技术手段,合理规划和布局,建立“天-空-地”一体化的生态保护红线综合监测体系,及时获取生态保护红线监测数据,实时掌握红线区内动态变化。严格监管生态保护红线区域内的人类活动,对监控发现的问题进行科学判断,及时进行现场核查监察。对核查监察中发现的问题及时通报地方政府和行政主管部门,严肃查处违法违规问题,严防不合理开发建设活动对生态保护红线的干扰和破坏。

  着力构建生态补偿及修复机制。积极争取国家重点生态功能区转移支付资金向生态保护红线区倾斜,推动生态保护红线所在地区和受益地区建立横向生态补偿机制。按照省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见,加大各级财政对生态保护红线区域的投入力度,完善生态保护红线区域补偿政策。以强化生物多样性维护、水源涵养及水土保持功能为重点,加大生态保护红线保护与修复力度,在生态保护红线区域范围内加强天然林保护,开展退耕还林还草、退田还湖还湿,推进石漠化、水土流失地区的综合治理,开展受损生态系统修复,着力改善和提升生态服务功能。

  着力健全社会公众参与机制。公众是生态环境保护的权益主体和责任主体,严守生态保护红线需要政府和公众通力协作、密切配合,缺一不可。要加强政府、公众联动,形成公共治理结构机制,充分发挥政府引导作用,鼓励公众主动参与,推动建立政府主导、社会组织和公众共同参与的生态保护红线公众参与机制。定期发布生态保护红线相关信息,畅通生态保护红线损害行为举报渠道,依托已有的各类举报平台,受理生态保护红线内破坏生态和污染环境行为的投诉和举报,建立有偿举报制度,鼓励、引导社会组织和公众参与到生态保护红线区的日常监管中,推动形成全民参与、全社会共同保护的良好格局。

  习近平总书记在考察云南时强调“要像保护眼睛一样保护生态环境,像爱护生命一样爱护生态环境,坚决保护好云南的绿水青山、蓝天白云”。划好守好生态保护红线,是环保人贯彻落实总书记讲话精神的具体体现和责任担当,也是环保人对云南各族人民的庄严承诺,我们将牢记总书记的嘱托,坚定不移走生态优先、绿色发展的新道路,矢志不渝地守护好云南的绿水青山、蓝天白云,筑牢祖国的西南生态安全屏障,维护国家和云南省生态安全,为建设美丽云南作出新贡献。

  张纪华 云南省生态环境厅厅长

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